Koordinace v praxi

Spolupráce mezi členskými státy

Koordinace národních zákonů o sociálním zabezpečení nevyžaduje pouze správný, důsledný výklad základních pravidel, jak jsou stanovena precedenčním právem Soudního dvoru. Aby byla účinná, musí se též opírat o spolupráci úřadů a institucí členských států. Řečeno jinými slovy, klíčem k hladkému běhu celého mechanismu koordinace je princip vzájemné administrativní pomoci.

Potřeba takové spolupráce se stává stále zjevnější v souvislosti s uvědoměním, že cílem není vybudovat autonomní, specifický systém sociálního zabezpečení nezávislý na národních systémech, který by se vztahoval na pracovníky pohybující se v rámci EU, ani vytvořit nový společný systém pro všech 27 či více členských států. Účelem je prostě dosáhnout koordinace zákonů o sociálním zabezpečení ustavených na národní úrovni. Taková koordinace pokrývající existující i budoucí zákony usiluje o vytvoření nezbytných článků pro celkovou, důslednou aplikaci. Bylo by tudíž asi správnější hovořit o koordinaci aplikování zákonů spíše než o jejich koordinaci jako takových. Toto navíc vyplývá i z titulu Nařízení č. 883/2004.

V kontextu, kdy nařízení EU tvoří nástroj koordinace (základní Nařízení (ES) č. 883/2004 a prováděcí Nařízení (ES) č. 987/2009), je to právě tento důvod, proč příslušné úřady členských států se musí vzájemně plně informovat o změnách, ke kterým dochází v jejich systémech a o opatřeních, které by mohly ovlivnit aplikaci předpisů. Úřady a instituce členských států musí pro tento účel poskytovat pomoc, zpravidla bezplatně, jako kdyby prováděly své vlastní zákony.

V praxi řešené situace se značně mezi sebou liší. Proplétá se celá řada složitých činitelů a osoby s nárokem na dávky mohou být pojištěny pod více než jedním národním plánem. V jiných případech zase příslušný stát není státem, kde se materializuje riziko anebo státem, kde trvale bydlí příslušníci rodiny osoby, které jsou dávky vypláceny. A ještě v dalších případech může být částka dávek splatných příslušnou institucí členského státu doplněna o rozdíl mezi částkami stanovenými dle zákonů tohoto státu a druhého státu, který se zavazuje vyplatit rozdíl. Je tudíž zřejmé, že spolupráce mezi příslušnými národními orgány je nejen užitečná, ale jednoznačně zásadní pro hladký běh koordinačního mechanismu EU.

Další náhodně vybraná konkrétní situace poskytuje ještě jasnější obraz o důležitosti takové spolupráce. Například v oblasti pracovních úrazů musí úřady členského státu, ve kterém k nehodě dojde, poskytnout nezbytnou pomoc vyšetřovateli jmenovanému institucí příslušného státu tím, že pro tento účel pověří osobu odpovídající za pomoc při zkoumání protokolů a jiných dokumentů vztahujících se k nehodě.

Spolupráce může být též zaměřena na vybírání příspěvků sociálního zabezpečení, případně i vymáhání na území členského státu jiného než příslušný stát, anebo refundaci nesprávně vyplacených příspěvků jejich odečtením od částky dávek, které mají být vyplaceny institucí druhého členského státu.

Snad nejtypičtějším a nejčastějším příkladem spolupráce jsou případy, kdy poskytnutí nebo výplata (a kontrola) dávek je prováděna prostřednictvím institucí jednoho členského státu v zastoupení institucí odpovídajících za vyplácení v jiném členském státě, např. u dávek poskytnutých formou služeb v případě nemoci, mateřství, pracovního úrazu a nemoci z povolání, nebo dávek v nezaměstnanosti poskytovaných v jiném členském státě než je příslušný stát.

Zásadní význam pro spolupráci mezi členskými státy a jejich institucemi hraje tzv. „ELEKTRONIZACE“. Dosavadní komunikace prostřednictvím papírových formulářů (řady E100, E200 atd.) by měla být postupně do dvou let po účinnosti Nařízení 883/04 nahrazena elektronickou výměnou nezbytných informací. Papírové dokumenty by měly být používány pouze tam, kde se komunikuje s dotčenou osobou či je vydání papírového dokumentu jinak odůvodněno. Výměna informací pomocí elektronických prostředků mezi tzv. "Access pointy" vytvořenými v členských státech z drtivé míry vytlačuje nutnost i samotnou možnost používání většiny z obrovského počtu dřívějších papírových formulářů a je cestou k modernizaci evropské sítě propojující národní sociální systémy.

Řídící a poradenské orgány Společenství

Narozdíl od standardních mezinárodních dohod v oblasti sociálního zabezpečení, jejichž aplikace je ponechána na příslušných institucích koordinovaných jedním nebo dvěma kontaktními orgány, vznikly na základě nařízení EU dva další orgány, jeden pro administrativu a řízení a druhý poradenský zaměřený na koordinaci národních zákonů o sociálním pojištění.

První z těchto orgánů, Správní komise, byla založena Nařízením č. 3 z 16. prosince 1958 o sociálním zabezpečení pro migrující pracovníky. Potřeba tohoto specifického orgánu EU vyplývá hlavně z existence rozdílných právních rámců, ve kterých musí operovat. Zatímco bilaterální dohody jsou tradičním diplomatickým nástrojem a závisejí na schválení nebo ratifikaci smluvními stranami, jsou nařízení EU nástrojem, který má formu odvozených právních předpisů, přímo a okamžitě aplikovatelných právními systémy členských států, aniž by podléhaly jakékoliv formě předběžné ratifikace.

Odpovědnost za zajištění správné aplikace předpisů o sociálním zabezpečení spočívá jednak na členských státech a snad do ještě větší míry na institucích EU a zvláště Evropské komisi. Nepřekvapuje proto, že Nařízení č. 883/2004 odkazuje na Správní komisi pro sociální zabezpečení migrujících pracovníků, jakožto na orgán při Evropské komisi, který je svými pravidly definován jako specializovaný orgán Komise.

Správní komisi tvoří delegáti vlád za každý členský stát, kteří mohou být zastoupeni svými zástupci a kterým v případě potřeby pomáhají odborní poradci. Schůzí se v poradní funkci účastní též zástupce Evropské komise. V rámci dohod uzavřených mezi EU a mezinárodními organizacemi pomáhají Správní komisi též zástupci Mezinárodní organizace práce (MOP), kteří se účastní schůzí anebo provádějí odborné studie ve svých specializovaných oblastech.

Sekretářské služby poskytuje Správní komisi Evropská unie, nebo konkrétněji jednotka pro sociální zabezpečení migrujících pracovníků, která pracuje v rámci Generálního ředitelství pro zaměstnanost, průmyslové vztahy a sociální záležitosti. Generální tajemník Správní komise se účastní všech schůzí komise a jejích pracovních skupin. Pravidla stanoví, že funkci předsedy vykonává po období šesti měsíců zástupce vlády toho státu, který v té době vykonává předsednictví v Radě ministrů EU.

Správní komise se schází alespoň jednou za tři měsíce a může ustavovat pracovní skupiny pro speciální otázky. Rozhodnutí jsou přijímána buď jednohlasně přítomnými členy anebo kladným hlasováním stanoveného počtu členů kvalifikovanou většinou. Jednomyslnost je nutná u rozhodnutí týkajících se výkladu Předpisů a revize pravidel.

Povinnosti Správní komise, jak jsou stanoveny článkem 72 Nařízení č. 883/2004, se vyznačují různorodostí, technickou složitostí i významem pro vytváření a aplikování mechanismu pro koordinaci sociálního zabezpečení v EU. Týkají se řešení všech administrativních záležitostí a otázek výkladu, vyplývajících z nařízení, předkládání návrhů Evropské komisi pro vypracovávání a revizi nařízení, překladu dokumentů a regularizace účetnictví týkajícího se nákladů, které mají nést instituce členských států. Správní komise se též zabývá podporou a rozvíjením spolupráce mezi členskými státy v oblasti sociálního zabezpečení obecně (což je úkol, který přesahuje rámec samotné koordinace legislativ) i v oblasti přiznávání dávek, a to hlavně s cílem urychlit vyměřování důchodů tam, kde se provádí podle zákonů několika členských států.

Je třeba dodat, že kromě Správní komise a Poradního výboru pro sociální zabezpečení migrujících pracovníků existují dle Nařízení ještě další dva orgány.

Při provádění úkolů spojených s regularizací účetnictví v souvislosti s působností finančních ustanovení pomáhá Správní komisi Účetní komise při Správní komisi pro sociální zabezpečení, který se skládá ze dvou zástupců jmenovaných příslušnými úřady jednotlivých členských států.

Mimořádnou důležitost zvláště v současné době získává "Technická komise pro zpracovávání dat", zřízená Správní komisí podle nového článku 117c Nařízení 574/72. Její činnost by měla významně přispět k nahrazení dosavadního písemného sdělování údajů mezi institucemi moderními počítačovými systémy a komunikací na základě telematických prostředků.

Existuje jistá polemika o právní autentičnosti rozhodnutí Správní komise. Soudní dvůr vyslovil názor o autoritě takových rozhodnutí a konstatoval, že ´rozhodnutí přijatá Správní komisí nejsou pro soudy nebo tribunály závazná´, a že zatímco rozhodnutí Správní komise může působit jako pomůcka pro instituce sociálního zabezpečení pověřené aplikací práva EU v této oblasti, nemá takový charakter, který by tyto instituce zavazovalo k dodržování určitých metod nebo přijímání určité interpretace při aplikaci pravidel EU.

Další orgán EU, který se zabývá koordinací zákonů v oblasti sociálního zabezpečení, je Poradní výbor pro sociální zabezpečení migrujících pracovníků.

Tento tripartitní orgán, který byl založen v roce 1971 Nařízením č. 1408, byl vytvořen proto, aby se v projednávané oblasti angažovali všichni sociální partneři, i když pouze v poradní úloze. Výbor se skládá ze dvou zástupců vlád (z nichž jeden musí být plnoprávným členem Správní komise), dvou zástupců odborových organizací a dvou zástupců organizací zaměstnavatelů z každého členského státu. Pro každou z těchto skupin v tripartitní struktuře je pro každý členský stát jmenován jeden alternující člen.

Poradnímu výboru, který se schází alespoň jednou za rok, předsedá člen Evropské komise, který se neúčastní hlasování. Názory a návrhy výboru jsou přijímány absolutní většinou odevzdaných hlasů. Na rozdíl od Správní komise, jejíž členové jsou přímo voleni vládami, jsou členové Poradního výboru jmenováni Radou, která při výběru zástupců zaměstnavatelů a zaměstnanců musí usilovat o dosažení rovného zastoupení příslušných sektorů.

Obecně řečeno má Poradní výbor za úkol zkoumat obecné nebo zásadní otázky a problémy související se zaváděním Nařízení. Má povinnost též formulovat názory pro Správní komisi k otázce případných revizí Nařízení nebo návrhů na takové revize.

Poskytování informací

I když poskytování dostatečných informací těm, kterých se týkají, je jedním ze způsobů jak zajistit hladký běh systémů EU pro koordinaci sociálního zabezpečení, závisí do velké míry účinnost informace na krocích uskutečněných národními organizacemi a orgány EU s pravomocemi v této sféře. Nejedná se pouze o otázku systému sociálního zabezpečení příslušného členského státu. Systém mezinárodní koordinace je dalším faktorem, který zvyšuje konečnou složitost aplikovaných pravidel a zpětně opět potřebu informace.

Hlavní nástroje koordinace v právu EU, to jest nařízení, výroky Soudního dvora a rozhodnutí Správní komise, nejsou zveřejňovány v oficiálních zpravodajích členských států, ale objevují se pouze v Official Journal of the European Union. I když nelze zpochybňovat základní požadavek na zvýšení vědomí o těchto nástrojích, může popisovaná situace ztěžovat přístup osob nárokujících dávky k těmto nástrojům.

Shromažďování a distribuce potřebných informací v tomto oboru spočívá v první řadě na každém členském státě - kontaktní orgány a příslušné instituce, které prakticky provádějí právo EU, musí být nejen dostatečně informovány o obsahu a vývoji práva EU, respektive národního práva jiných členských států, ale musí nezbytné informace dále poskytovat i dotyčným osobám. Pro dosažení tohoto cíle musí kromě přímé informace šířit informace též prostřednictvím sítě partnerů, a to vnitřních i vnějších, kterými jsou orgány zabývající se sociální komunikací, konzulární orgány, migrantská sdružení a jiné dobrovolné organizace.

Úloha orgánů EU není důležitá o nic méně. Nařízení navíc dovolují Správní komisi shromažďovat pro Komisi informace o příslušných národních zákonech. Správní komise má také povinnost, po konzultaci s Poradním výborem, připravovat návody pro informování dotyčných osob o jejich právech a úředních formalitách.

Správní komise navíc prostřednictvím svého sekretariátu vypracovala příručky poskytující informace o tom, co dělat v různých standardních situacích: při dočasném přestěhování do členského státu jiného než je příslušný stát, dočasném přeložení, při trvalém bydlišti v jiném státě než je stát, kde je pojištěn nebo bydlí pracovník. Tyto příručky doplňují obecné příručky k Nařízením EU v oblasti sociálního zabezpečení, které musí být ještě dále doplněny příručkou pro každý členský stát, popisující práva a povinnosti vyplývající ze zákonů o sociálním pojištění tohoto státu.

Vzhledem k tomu, že je zapotřebí dále zjednodušovat poskytování informací těm, kterých se týkají, je třeba, aby modelové dokumenty vypracované Správní komisí pro zavádění předpisů byly k dispozici nejen v každém z oficiálních jazyků EU, ale také prezentovány takovým způsobem, aby různé verze byly plně vzájemně zastupitelné tak, aby například každá osoba mohla dostat formulář vytištěný v jejím státním jazyce.

V této souvislost by bylo vhodné se zmínit o Přehledu ustanovení EU o sociálním zabezpečení (Compendium of Community provisions on social security), který, ač určen spíše institucím sociálního zabezpečení než jednotlivcům, má tu výhodu, že v jednom referenčním díle předkládá všechny zdroje koordinačních předpisů Evropské unie spolu s komentářem a anotacemi.

Poslední věc, kterou je třeba vzít v úvahu ve vztahu k poskytování informací je, že "dotyčné osoby" zahrnují nejen osoby přímo nárokující dávky dle Nařízení (pracovníci, rodinní příslušníci, pozůstalí a neaktivní osoby). Informace o pravidlech sociálního pojištění v Evropské unii je třeba poskytnout též sociálním partnerům. Co se týče zaměstnavatelských organizací, může potřeba přesného informování o pravidlech týkajících se zákonů, které mají být obecně aplikovány a o situacích souvisejících zvláště s pohybem osob (což je zvlášť důležité v souvislosti s dobudováním vnitřního trhu), nabýt zásadního významu při rozhodování, které se týká i případného vyslání pracovníků do jiného členského státu.